当前聚焦：中央点题数据基础制度建设，数据交易或掀热潮

作者丨王俊,郭美婷,吴立洋

数据的重要性再次被强调，中央点题数据基础制度建设。6月22日中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

会议为数据基础制度建设指明了方向，从数据权属、流通、交易、安全等方面做出了布局。

【资料图】

会议要求建立数据产权制度，数据产权的路径和机制有了清晰的顶层设计：公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用；数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制以及维护前述权益的保护制度。

数据流通交易方面，合规高效是关键词，会议要求建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。接下来，数据交易或掀起一波热潮。

确立数据产权新范式 分类分级确权授权是关键

数据被视为数字经济时代的“石油”，数据的流动可以产生动力，带动技术流、物质流、人才流、资金流；通过数据的挖掘也能提炼产生价值。早在2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》公布，“数据”作为一种新型生产要素，首次与其他传统要素并列为要素之一。

此次会议提到，数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。

“我国具有数据规模和数据应用优势，我们推动出台数据安全法、个人信息保护法等法律法规，积极探索推进数据要素市场化，加快构建以数据为关键要素的数字经济，取得了积极进展。”会议指出。

21世纪经济报道记者了解到，近年来，我国数据资源开发利用初见成效，近5年全国省级公共数据开放平台从5个增至24个，开放的有效数据集从8398个增长至近25万个。

当然，数据开发、发展的同时，也存在数据权属、流通、交易等问题。因此，加快数据基础制度建设成为推动数据开放开发和价值释放、助力高质量数字经济发展的重要支撑。

会议从数据产权、流通、交易、安全等方面做了布局。

会议指出，要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。

华东政法大学数据法律研究中心主任高富平认为这回避了数据确权的问题，无论是原始来源的数据还是加工的数据都不该有排他的产权，该提法强调了数据使用权的概念，建立了数据产权的新范式。

“这次会议提出‘建立数据产权制度’，说明《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》已经在数据产权的路径和机制上已经有了清晰的顶层设计。”中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长周辉指出。

周辉向21世纪经济报道记者解释称，公共数据、企业数据、个人数据的要素来源主体不同，是分类的关键，决定着能否以及如何确权授权使用。同一来源主体的数据也会因数据的重要性和数据处理活动风险大小，要采取不同等级的保护手段，影响着确权和授权使用的方式。比如数据完全开放或限制开放、授权给专门机构或符合特定条件的机构亦或自由流动、免费使用或付费使用等等。

“对于公共机构在公共服务活动中、企业在经营活动中处理的数据而言，相对更加复杂。两者都可能会有涉及企业和个人的数据，也可能是面向企业或个人收集生成的。对于涉及企业和个人的部分，要充分保护其权益、尊重其意愿的前提下，再对第三方授权使用。”周辉表示。

周辉指出，持有权、使用权、经营权分置的思路符合数据要素流动的特点和需要，在尊重持有主体控制权的同时，为其他主体参与数据要素流动、为数据增值提供了制度便利和激励。

建立合规高效的流通、交易制度 数据交易或掀热潮

在数据流通、交易方面，会议指出，要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。

“未来，数据交易会掀起一波热潮。”高富平认为，但地方政府仍应理性看待，数据难以标准化，也很难将其打造成为公开市场上具有竞争力的大众消费的产品，数据交易一定会有适合其的一套方式和规则，但目前理论和实务界并没有找到这样一套契合实际的做法。

针对会议提到的要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，高富平建议，由于数据交易基于信任基础，若要面向社会公众进行市场化，那么必须有第三方平台来提供合规和监管服务。

对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可认为，未来的数据交易一个值得关注的动向是，从之前的数据产权的权属规则转向数据交易的流通规则，数据流通在将来可能成为制度性的突破点。

“数据交易所在未来也将有根本性的改变，也即从国家到分层次的数据交易所，此处的分层次可理解为垂直的细分领域。全国性的数据交易所将面临着制度上的转型，既具有更强的管理职能，也将更加偏向公益性。”许可告诉21世纪经济报道记者。

在华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法制研究中心主任马颜昕看来，数据交易领域中目前实践最有价值和成效的还是一些具体应用场景，例如电力数据、金融数据的交易流通，主要通过数据服务和数据产品交易的形式来实现。

在下一阶段，数据交易需要由点到面，进一步丰富应用场景，明确市场预期，充分挖掘数据价值，保证数据产业可以长期健康发展。在立法探索方面，马颜昕表示，虽然出台一部完善的专门法需要实践积累，不能一蹴而就，但能否由全国人大先出台一些特别决定，为数据确权等基础法律问题提供探索性但具有较高效力的法律依据，也是值得进一步关注的方向。

北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括认为三方面将成为未来数据交易中心等工作开展的重要抓手：第一，数据合规解决方案的提供者；第二，数据流转共享交易基础设施的建设者、实现方案的谋划者，以及场景匹配和机遇发现的助力者；第三，数据要素市场相关监管工作的支持者，将在共治型监管生态中扮演重要的公共角色。

按照会议要求，接下来如何完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用？

许可表示，政府引导调节作用的发挥是一个分步走的过程。首先，对于数据要素市场而言，效率要提升，强调数据权益保护恰恰是推动数据的流通和再利用，同时谨慎对待数据权益保护过度的问题。当无形之手无法进行调节时候，应动用有形之手的力量帮助各方达成公平的状态。这里的调节、校正并非一味剥夺数据权利人的权益，而是允许第三方合理地使用相关数据，同时支付相应对价，从而实现公平和效率的平衡。

安全是底线。会议强调，要把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，明确监管红线，加强重点领域执法司法，把必须管住的坚决管到位。要构建政府、企业、社会多方协同治理模式，强化分行业监管和跨行业协同监管，压实企业数据安全责任。

高富平指出，随着网络安全法、数据安全法、个人信息保护法相应出台，我国建立了一套数据安全合规体系，如何实现安全与发展并重，是此次审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》希望起到的作用。“没有发展，一切安全保障将失去意义。莫因数据安全而错失了数据发展的机会，这是此次会议站在中国长远发展角度的谋划。”他说。

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